Ce sujet, particulièrement intéressant (notamment quand le mode de scrutin concerne les élections législatives), est d’une grande actualité : en effet, initié par le président Macron, un projet de loi ordinaire prévoit l’instauration d’un mode de scrutin législatif mixte à forte dominante majoritaire, combinant l’actuel scrutin uninominal majoritaire à deux tours (SUM2T [élection de 85% des députés]) avec une dose de représentation proportionnelle (élection de 15% des députés). Cette réforme remet donc en cause le SUM2T, qui est le mode de scrutin législatif de la Ve République (sauf aux législatives du 16 mars 1986 avec la mise en œuvre de la représentation proportionnelle [RP]). 

Dans la plupart des pays, comme en France, le mode de scrutin législatif n’est pas prévu par la Constitution ; il est établi par une loi ordinaire et son choix n’est pas neutre : il est donc très facile de changer de mode de scrutin afin de modifier les règles du jeu à son profit.

À travers la réforme électorale, en France comme à l’étranger, les partis politiques poursuivent les objectifs les plus divers : attirer un plus grand nombre d'électeurs, acquérir un plus grand nombre de sièges pour une proportion de voix donnée, lutter contre l'instabilité gouvernementale en facilitant le passage du parlementarisme non majoritaire au parlementarisme majoritaire, etc.

L’étude des modes de scrutin mis en œuvre pour l’élection présidentielle est intéressante quand le chef de l’État est élu au suffrage universel direct : en l’occurrence, le mode de scrutin est toujours le SUM2T.

En France, l’étude du mode de scrutin utilisé pour les élections locales (municipales, départementales, régionales) est importante, le mode de scrutin ayant des conséquences sur le fonctionnement des assemblées locales. Enfin, le mode de scrutin applicable aux élections européennes doit être évoqué.  

Le scrutin majoritaire (I), la représentation proportionnelle (II), et les modes de scrutin mixtes (III) sont les trois catégories de modes de scrutin.

I – Le scrutin majoritaire

Ce type de scrutin se subdivise en scrutin uninominal majoritaire à deux tours (SUM2T), en scrutin uninominal majoritaire à un tour (SUM1T), et en scrutin de liste majoritaire.

A – Le scrutin uninominal majoritaire à deux tours (SUM2T)

Le SUM2T doit être étudié pour les législatives, les présidentielles, et les élections locales (étant entendu que les conseillers départementaux sont élus au scrutin binominal majoritaire à deux tours).

1) Le scrutin uninominal majoritaire à deux tours, mode de scrutin législatif

Le SUM2T n'est désormais plus utilisé pour les législatives, sauf en France et en Macédoine. Il favorise l'apparition du multipartisme tempéré (type de multipartisme dans lequel les partis parviennent à former des coalitions stables et éphémères, ce qui assure la stabilité gouvernementale en régime parlementaire) : l’exécutif dispose ici de la durée pour gouverner, ce qui lui permet de mener une politique à moyen terme, ou même à long terme. Parfois même, grâce au SUM2T, une seule formation politique détient la majorité absolue des sièges (parti majoritaire), étant entendu qu’elle associe d’autres partis politiques à l’exercice du pouvoir, ce qui fut plusieurs fois le cas en France sous la Ve République : 1968 (UDR), 1981 (PS), 2002 (UMP), 2007 (UMP), 2012 (PS), et 2017 (LRM [La République en Marche]).

Avec le SUM2T (et plus encore avec le SUM1T) le vote stratégique, qui s’affranchit des fidélités idéologiques, concerne 37% des votants, lesquels sont conduits à déserter le candidat dont ils sont le plus proches pour un autre, plus éloigné, mais dont les chances de succès leur apparaissent supérieures.

Or, avec le SUM2T, la IIIe République n’a bénéficié du multipartisme tempéré (et de la stabilité gouvernementale) que pendant une courte période (de 1899 à 1913), et a subi tout le reste du temps le multipartisme intégral (type de multipartisme dans lequel les partis ne parviennent à former que des coalitions fragiles et éphémères, ce qui provoque une forte instabilité gouvernementale en régime parlementaire). Sous la IIIe République, il n’existait aucune condition d’accès au second tour en cas de ballottage : tous les candidats du 1er tour pouvaient se maintenir au second tour, ce qui provoquait un éparpillement de la représentation politique au sein de la Chambre des députés, le parlementarisme non majoritaire, l’instabilité et la paralysie gouvernementale (rejets des projets de loi), etc.

En France, le général de Gaulle a instauré le SUM2T en 1958 pour tenter de dégager une majorité parlementaire stable et cohérente, mais aussi afin de réduire la représentation communiste (26% des voix en 1956) et celle de l’extrême droite (UDCA [12,5% des voix en 1956]).

Le législateur ordinaire a établi dès 1958 un seuil d’accès au second tour (5% des suffrages exprimés aux législatives de 1958 et 1962), puis une loi de 1965 a rehaussé ce seuil à 10% des électeurs inscrits (législatives de 1967, 1968, 1973), et une loi de 1976 a hissé ce seuil à 12,5% des inscrits (législatives de 1978, 1981 [parenthèse de la RP en 1986], enfin la loi ordinaire du 11 juillet de 1986 a rétabli le SUM2T et le seuil de 12,5% des inscrits).

Grâce au SUM2T ainsi assorti d’un seuil d’accès au second tour, la France connaît le fait majoritaire depuis 1962, la bipolarisation (qui est apparue progressivement à partir des législatives de 1962 jusqu’à la présidentielle de 1974), le bipartisme (législatives de 2002, 2007 et 2012), puis la fin du bipartisme et de la bipolarisation avec l’émergence de La République en Marche ; un tel contexte politique permet de bénéficier de la stabilité gouvernementale.

L’instauration d’un seuil d’accès au second tour a contraint les partis politiques à conclure des accords de désistement (à gauche, initialement entre les socialistes et les communistes à partir des législatives de 1962), voire des alliances (à gauche [PCF, PS, Radicaux de gauche] législatives de 1973, 1981 [+ les Verts en 1997], [PS, Radicaux de gauche, Verts ou EE-LV] législatives de 2002, 2007 et 2012) ; des alliances à droite entre les gaullistes et les giscardiens à partir de 1962 (d’autant plus qu’en 1962, les 36 députés giscardiens – outre les députés gaullistes – avaient été les seuls à soutenir le projet de révision constitutionnelle sur l’élection du président de la République au suffrage universel direct).

Concernant la gauche, faute d’accords de désistement en 1958, le PCF n’avait obtenu que 10 députés (19% des voix au 1er tour et finalement 2% des sièges [au final 1 député communiste = 380 000 voix]), mais 87 si la RP avait été le mode de scrutin ; la SFIO avait obtenu 44 sièges avec 15,5% des voix au 1er tour. En 1958, les deux partis gaullistes vainqueurs (19% des voix au 1er tour, comme les communistes !!!) avaient conquis 227 sièges sur 552, grâce aux accords de désistement passés avec des formations modérées (donc, 1 député gaulliste = 19 000 voix). Toutefois, la majorité parlementaire était hétérogène : les députés gaullistes, des modérés, des députés de gauche, majorité cimentée par la crise algérienne, majorité qui implosera peu de temps après l’indépendance de l’Algérie.

Au contraire, en 1962, des accords de désistement ayant été conclus entre les communistes et les socialistes, le PCF obtient 41 sièges (pour 22% des voix au 1er tour) et la SFIO 66 sièges (pour 12,58 % des voix au 1er tour). Le seuil d’accès au second tour (étant entendu qu’il y a le plus souvent ballottage) a favorisé les rapprochements et les alliances, ainsi que l’avènement du fait majoritaire à partir de 1962 (majorité absolue des sièges [UNR-UDT 233 députés et les Républicains Indépendants de Valéry Giscard d’Estaing 35, soit 233+35 = 268/482, majorité parlementaire à 242 à cette époque, les deux partis ayant en la circonstance présenté un candidat commun par circonscription,]).

À la différence des candidats de gauche et de droite du second tour, les candidats du Front national (Rassemblement national depuis juin 2018) sont isolés sur la scène politique ; avec le SUM2T, avant 2017 le FN a rarement obtenu de sièges malgré la participation de candidats frontistes lors de duels ou de triangulaires au second tour : 1 siège en 1993, 2 en 1997, 2 en 2012 (0 en 2002 alors que Jean-Marie Le Pen était présent au second tour de la présidentielle), alors que –  des législatives de 1997 à celles de 2012 – le FN a obtenu au moins 10% des suffrages exprimés au 1er tour des législatives.

Enfin, toujours faute d'alliés au second tour, le FN n'a remporté que 8 sièges (1,4% des sièges) aux législatives de juin 2017 en dépit des 13,3 % des suffrages exprimés obtenus au 1er tour, et alors que Marine Le Pen était présente au second tour de la présidentielle (presque 34% des voix, après les 21,5% du 1er tour). Autre exemple, cette fois à l’extrême gauche, avec 10,97 % des voix La France Insoumise (LFI) n’obtient que 17 sièges (soit 2,9% des sièges), alors que Jean-Luc Mélenchon avait obtenu près de 19,5% des voix au 1er tour de la présidentielle. En France, il existe donc une sous-représentation des extrêmes : étant isolé au second tour (absence d’accords de désistement avec d’autres formations), le parti extrémiste (de droite comme de gauche) fait quasiment le plein de ses voix au 1er tour et ne dispose pas de voix de réserves pour le second tour. Inversement, en 2017, avec 32,32% des voix à l’issue du 1er tour, l’alliance entre LRM  (308 députés [53,4% des sièges]) et le MODEM (42 députés [7,4% des sièges]) obtient 60,7% des sièges (présentation d’un candidat commun par circonscription). Les Républicains, avec seulement 15,88% des voix (1er tour), obtiennent finalement 113 sièges (13,58% des sièges). Le PS, avec uniquement 7,48% des voix gagne 30 sièges (soit 5,20% des sièges).

Notre mode de scrutin législatif semble donc injuste et (apparemment) insuffisamment démocratique. Toutefois, grâce au SUM2T, la France a toujours bénéficié d’une majorité parlementaire absolue (stable et cohérente depuis 1962), sauf en 1988 (majorité relative : 277/577 [majorité parlementaire à 289]), étant entendu que la RP a été utilisée en 1986.

Le SUM2T a permis la stabilité gouvernementale (un seul gouvernement renversé, Pompidou I le 5 octobre 1962). La France a même connu le bipartisme lors des législatives de 2002, 2007, et 2012 (l’UMP [désormais Les Républicains] et le PS obtenant alors à eux deux entre 88% et 91 % des sièges à l’issue du second tour) ; la recomposition politique survenue lors des législatives de 2017 a mis fin au bipartisme (et à la bipolarisation, tout du moins pour le moment [2017-2022]) avec le spectaculaire recul des Républicains (113 sièges) et l’effondrement du PS (30 sièges). Mais, le fait majoritaire et la stabilité gouvernementale perdurent avec l’apparition soudaine et surprenante d’une nouvelle formation qui a obtenu à elle seule la majorité absolue des sièges, « La République en Marche », désormais parti majoritaire (307 sièges, mais finalement groupe parlementaire de 314 députés) aux dépens des deux grands partis de gouvernement qu’étaient auparavant l’UMP et le PS.

En vérité, la bipolarisation, puis le bipartisme, et enfin l’apparition de LRM (parti majoritaire à l’occasion d’une surprenante recomposition politique) résultent également de l’élection du président de la République au suffrage universel direct et au SUM2T depuis la présidentielle de 1965 (bipolarisation), et de l’avènement du quinquennat depuis la présidentielle de 2002 (bipartisme en 2002, 2007 et 2012, puis apparition ex nihilo de LRM en 2017).

Le second tour de la présidentielle a favorisé un regroupement des forces de droite et des forces de gauche derrière l'un des deux « champions » restés en lice, de tels rassemblements étant seulement contestés par les partis d'extrême gauche (formations trotskistes essentiellement) et d'extrême droite (le Font national principalement).

De surcroît, grâce à la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 qui instaure le quinquennat et à la loi organique du 15 mai 2001 qui repousse de mars à juin la date des législatives, donc quelques semaines après la présidentielle, le président a la quasi-certitude d’obtenir une majorité parlementaire lui permettant de mettre en œuvre le programme politique sur lequel il a été élu. En outre, depuis la mise en place du quinquennat, le parti du président a toujours obtenu la majorité absolue des sièges, même LRM alors que ce Mouvement n’avait été créé par E. Macron que le 6 avril 2016 ; la victoire de LRM symbolise l’incroyable force de nos institutions.

L’élection présidentielle dans le cadre du quinquennat, est encore plus déterminante qu’à l’époque du septennat (et les risques de cohabitation ont disparu), au point que les électeurs se désintéressent des législatives qui ont lieu quelques semaines plus tard.

Enfin, l’exigence de 12,5% des inscrits implique désormais des duels au second tour (un candidat de droite et un candidat de gauche, parfois un candidat d’extrême droite contre un candidat de droite ou de gauche), mais aussi un certain nombre de triangulaires. Or, dans le cadre du quinquennat, les triangulaires sont en voie de disparition : une seule triangulaire en 2017, et même (dans de nombreuses circonscriptions) un seul candidat a obtenu 12,5% des inscrits au 1er tour ! Si un seul candidat franchit ce seuil de 12,5% des électeurs inscrits, le candidat arrivé en seconde position peut se présenter ; si aucun candidat n'atteint le seuil de 12,5 % des inscrits, les deux candidats les mieux placés peuvent participer au second tour.

Malgré la forte surreprésention du parti vainqueur, le SUM2T est très démocratique : ainsi, voter LRM en 2017 correspondait à voter pour la mise en œuvre du programme de réformes d’E. Macron, et pour un second gouvernement Édouard Philippe dont la composition politique était pressentie.

2) Scrutin uninominal majoritaire à deux tours et présidentielles (président de la République élu au suffrage universel direct)

Actuellement, au sein des 18 pays européens qui se sont dotés d'un régime parlementaire tout en prévoyant l'élection du chef de l'État au suffrage universel direct, seul le président français devient le chef de l'exécutif lorsqu'il dispose d'une majorité parlementaire qui lui est favorable (présidentialisme) : en France cette dérive institutionnelle est la conséquence du double héritage gaullien, à savoir la pratique présidentialiste du régime (dès janvier 1959) et l'élection du président de la République au suffrage universel direct (loi référendaire de valeur constitutionnelle du 6 novembre 1962).

Dans ces 18 démocraties européennes, la majorité absolue est nécessaire pour être élu au 1er tour, et en cas de ballottage (toujours ou presque) seuls les deux candidats arrivés en tête au 1er tour peuvent se présenter. Le candidat élu a donc l’assurance d’obtenir la majorité absolue des voix, ce qui lui confère une grande légitimité. En France seulement cette légitimité (à laquelle s’ajoute l’héritage de la pratique gaullienne) permet au chef de l’État de gouverner, conformément à la pratique présidentialiste du régime. Dans les 17 autres États, cette légitimité permet au président d’exercer la fonction d’arbitre qui lui est dévolue par la Loi fondamentale : à ce titre, il est l'interprète privilégié de l'intérêt général et le gardien de la Constitution, il se situe au-dessus des partis politiques mais – comme dans tout régime parlementaire – c'est le Premier ministre qui, à la tête du gouvernement, détermine et conduit la politique de la nation, bien que le chef de l’État dispose de « pouvoirs propres », c'est-à-dire de pouvoirs dont la mise en œuvre est dispensée du contreseing ministériel.

3) Scrutin uninominal majoritaire à deux tours et élections locales (France)

Les membres du Conseil général (désormais Conseil départemental) étaient élus au SUM2T. Depuis la loi du 17 mai 2013, les 4108 conseillers départementaux (2054 cantons) sont élus au scrutin binominal majoritaire à deux tours : une élection pour un mandat de 6 ans (comme auparavant), mais le renouvellement du Conseil est désormais réalisé en totalité tous les 6 ans, et non plus par moitié tous les 3 ans.

Pour être élu au 1er tour, le binôme doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal à 25% des électeurs inscrits ; le législateur a prévu un seuil de 12,5% des inscrits pour participer au second tour. En cas de ballottage (le plus souvent), si un seul binôme franchit ce seuil, le binôme arrivé en seconde position peut se présenter ; si aucun binôme n’atteint ce seuil, les deux binômes les mieux placés peuvent se présenter. Au second tour, la majorité relative suffit pour être élu.

Ces dispositions donnent l’assurance d’obtenir une majorité qui soit absolue au sein du Conseil : l’existence d’une telle majorité est indispensable pour pouvoir gérer le département, d’autant plus qu’une assemblée locale ne constitue pas une assemblée politique. Un tel mode de scrutin (comme pour les législatives) est très défavorable aux partis extrémistes : lors des départementales de 2015, sur 4108 conseillers départementaux, seuls 62 conseillers FN ont été élus, alors que ce parti avait obtenu plus de 25% des voix au 1er tour (et finalement 1,66 % des sièges) !

La réforme électorale du 17 mai 2013 est originale et judicieuse dans la mesure où elle établit un scrutin binominal : les électeurs de chaque canton du département élisent au Conseil deux membres de sexe différent qui se présentent en binôme de candidats, chacun des membres du binôme devant être associé à un « remplaçant »  du même sexe. La réforme assure donc la parité complète au sein de tous les Conseil départementaux depuis les élections de mars 2015 ; néanmoins, le plafond de verre subsiste lors de l’élection des présidents de Conseil départemental (9 femmes sur 101 présidents).

B – Le scrutin uninominal majoritaire à un tour, mode de scrutin législatif

Mis en œuvre dans quelques pays anglo-saxons, ce mode de scrutin législatif est le plus simple : est immédiatement élu le candidat qui obtient le plus de voix.

Le SUM1T favorise le bipartisme. Dans ce système il existe plusieurs partis, mais deux seulement dominent la vie politique et exercent le pouvoir par alternance.

Ce mode de scrutin a été institué au Royaume-Uni dès 1885 et appliqué sans interruption depuis cette date. Aujourd’hui, le Parti conservateur (les Tories) et le  Parti travailliste (Labour Party transformé en New Labour par Tony Blair, alors Premier ministre [1997-2007]) dominent la vie politique. À l’origine, le Parti conservateur et le Parti libéral (les Whigs) dominaient la vie politique, puis après une période de tripartisme (1922-1935), le Parti travailliste s'est imposé aux dépens du Parti libéral, ce qui fut la conséquence du mode de scrutin législatif.

En régime parlementaire, le SUM1T permet l’avènement du parlementarisme majoritaire. L’une des deux grandes formations (le parti qui remporte les législatives) a quasiment l’assurance d’obtenir à elle seule la majorité absolue des sièges (226/650). Le Royaume-Uni bénéficie donc de la stabilité gouvernementale (gouvernement de législature). Le gouvernement ne risque pas d'être renversé, et il dispose des moyens juridiques et financiers nécessaires pour mener à bien sa politique. L'alternance est régulière mais le rythme du balancier est parfois très lent. Toutefois, en dehors même de la Chambre des Communes, il existe une véritable responsabilité politique du Premier ministre devant son propre groupe parlementaire. Ainsi, depuis 1945, plusieurs Premiers ministres ont été contraints de démissionner par leur propre majorité parlementaire : Sir Anthony Eden (janvier 1957), Harold Macmillan (octobre 1963), Margaret Thatcher (novembre 1990), Tony Blair (juin 2007).

Ce parlementarisme majoritaire débouche sur un régime de concentration des pouvoirs au profit de la majorité : le gouvernement et l'assemblée ne sont plus des organes antagonistes, et la séparation des pouvoirs passe entre « la majorité » (gouvernement + parlementaires de la majorité formée d'un parti politique ou d'une coalition homogène de partis) qui gouverne en légiférant et en exécutant les lois, et « l'opposition » qui contrôle au moyen des questions écrites, des questions orales, et des travaux des assemblées parlementaires.

De plus, le SUM1T est un mode de scrutin extrêmement démocratique : le même jour, les électeurs de la circonscription choisissent leur député, votent pour un programme politique, et élisent quasiment le Premier Ministre au suffrage universel direct. Le bipartisme favorise l'établissement d'un véritable statut de l'opposition. Interlocuteur privilégié du Premier ministre, le leader de l'opposition est depuis 1937 (au Royaume-Uni) à la tête d'un « cabinet fantôme » (« Shadow cabinet »), dont les « contre-ministres » suivent la gestion du département ministériel qui leur a été virtuellement attribué.

Sur le plan institutionnel, le SUM1T renforce l’autorité du Premier ministre (quasiment élu au suffrage universel direct), et finalement la prépondérance du Premier ministre adossé à sa majorité parlementaire ; le locataire du 10 Downing Streat est certes le véritable chef de l’exécutif, mais le SUM1T a conduit à une véritable présidentialisation du pouvoir, et il existe même une forte prédominance du Premier ministre sur le Parlement.

Toutefois, le SUM1T présente certains inconvénients. Ce mode de scrutin écrase la réalité politique. Le vote utile entraîne la sous-représentation (voire la non-représentation des courants minoritaires, avec un risque d’apparition d'une opposition extra-parlementaire). En outre, les électeurs les moins convaincus, dits « flottants », font la décision. Le SUM1T amplifie en sièges la victoire du parti qui remporte les élections. Cependant, les petites formations politiques – tout du moins celles dont l’implantation n’est que locale – peuvent tirer leur épingle du jeu grâce à ce mode de scrutin. Ainsi, lors de législatives de 2017, le Parti national écossais obtient 35 députés (soit 5,4% des sièges) avec seulement 3% des voix nationales.

Exceptionnellement, le parti vainqueur en sièges est minoritaire en voix : les conservateurs britanniques ont ainsi obtenu le poste de Premier ministre (Winston Churchill) aux dépens des travaillistes en 1951, alors qu'en 1974 ce sont les travaillistes qui ont tiré profit d'un tel scénario (Harold Wilson Premier ministre) ; cette situation survient lorsque les résultats sont très serrés entre le parti conservateur et le parti travailliste ; de plus, le découpage des circonscriptions électorales est susceptible de défavoriser l’une des deux formations (en raison de l’évolution démographique).

Or, des menaces récentes pèsent sur le bipartisme. Ainsi, les élections générales du 6 mai 2010 ont produit un « hung Parliament », donc une Chambre des Communes sans majorité absolue. Sauf de février à octobre 1974, le Royaume-Uni n'avait plus connu de « hung Parliament » depuis la période 1922-1935. Le gouvernement Cameron était alors le premier gouvernement de coalition (conservateurs et libéraux) formé depuis 70 ans, depuis le « gouvernement d'Union nationale » constitué par Winston Churchill en 1940 (afin de répondre aux défis de la Seconde Guerre mondiale). Mais, lors des législatives du 7 mai 2015, le Parti conservateur de D. Cameron a obtenu 331 sièges sur 650 (majorité absolue à 326), refermant ainsi la parenthèse du gouvernement de coalition. Les menaces pesant sur le bipartisme semblaient donc avoir disparu.

Toutefois, les élections anticipées du 8 juin 2017 ont généré un nouveau « hung Parliament », le Parti conservateur de T. May n’obtenant que 318 sièges (majorité absolue à 326). Le 29 juin 2017, T. May a certes obtenu un vote de confiance, mais grâce au soutien des 10 députés du « Parti unioniste démocrate » d’Irlande du Nord. 

C – Le scrutin de liste majoritaire, mode de scrutin pour les élections locales

Ce mode de scrutin est particulièrement injuste puisque le parti vainqueur remporte tous les sièges dans la circonscription. Ce mode de scrutin n’est pas utilisé pour les législatives, mais il est parfois mis en oeuvre dans certains pays pour les élections locales.

Ainsi, en France, avant la loi du 19 novembre 1982, dans chacune des 36 800 communes (environ 35 300 aujourd’hui), la liste vainqueur remportait tous les sièges, les autres listes aucun, et ceci quel que fût le nombre d’habitants de la commune. Certes, ce mode de scrutin permettait d’obtenir une majorité (et même l’unanimité !!!), majorité indispensable pour assurer la gestion d’une collectivité territoriale. Mais ce mode de scrutin est peu démocratique : en effet, l’opposition n’est pas représentée, et ne peut donc pas exercer sa mission de contrôle sur la gestion de la commune. À partir de la loi du 19 novembre 1982, ce mode de scrutin ne subsiste que dans les communes de moins de 3500 habitants, un mode de scrutin mixte étant instauré pour les communes de 3500 habitants et plus ; enfin, de façon heureuse, la loi du 17 mai 2013  a abaissé à 1000 habitants le seuil de population au-delà duquel les conseillers municipaux sont élus avec ce mode de scrutin mixte (cf. infra). Donc, le scrutin de liste majoritaire à deux tours ne subsiste que pour les communes de moins de 1000 habitants.

II -– La représentation proportionnelle (RP)

Les sièges sont répartis en fonction du nombre de voix obtenues par les différentes listes en présence : le principe est simple mais sa mise en œuvre complexe. Deux opérations doivent être réalisées : l'attribution des sièges de quotient, puis des sièges de restes. Les restes sont souvent utilisés au niveau local, plus rarement au plan national : deux méthodes sont généralement mises en oeuvre, celle des plus forts restes qui favorise les petites formations, et celle de la plus forte moyenne qui profite aux grands partis. En réalité, il existe d’autres méthodes d’attribution des sièges de restes, notamment celle de Hondt (Belgique, législatives).

A – La représentation proportionnelle, mode de scrutin législatif

La RP a été le mode de scrutin législatif de la France de 1919 à 1928, de 1945 à 1958, et en 1986.

Aujourd'hui, aux législatives, la RP est le mode de scrutin de la plupart des pays de l'Union européenne, à savoir 19/28 : tous les États connaissent la RP sauf le Royaume-Uni (SUM1T), la France (SUM2T), et les 7 pays qui ont opté pour un mode de scrutin mixte.

La RP répond à l'idéal de justice ; en effet, elle donne une photographie très nette des courants politiques, surtout si les sièges sont attribués selon la méthode des plus forts restes, et encore plus si l'ensemble du territoire national forme la circonscription, mais à condition qu'il n'existe pas de seuil de représentativité, ou que ce seuil soit très bas (moins de 2 %).

En revanche, la RP favorise le multipartisme intégral : les alliances entre les partis sont alors instables et éphémères, notamment en France (IVe République), Italie (RP pratiquée de 1947 à 1993), Belgique, Pays-Bas, Autriche, et plusieurs des pays de l'Europe centrale et orientale (où, toutefois, une tendance à la bipolarisation se développe, notamment en Pologne et en Hongrie, pays qui connaissent actuellement la stabilité gouvernementale), etc.

En France (IVe République) : le mode de scrutin législatif, à savoir la RP au scrutin de liste départemental, a provoqué l’instabilité gouvernementale. Le choix de ce mode de scrutin par le général de Gaulle (fin 1945) en vue des législatives de 1946 avait pour objectif de favoriser l’avènement du parlementarisme majoritaire, et donc de mettre fin à l’instabilité gouvernementale connue sous la IIIe République avec le SUM2T. Une telle option traduit la méconnaissance des conséquences politiques et institutionnelles de la RP. En vérité, la sociologie électorale n’existait pas encore en 1945, le célèbre ouvrage Les Partis politiques de Maurice Duverger n’ayant été édité qu’en 1951 ; Maurice Duverger a montré que la technique de vote était une précieuse clé de construction de la scène partisane ; à chaque mode de scrutin correspond un système de partis : la RP génère le multipartisme intégral, le SUM2T engendre le multipartisme tempéré, et le SUM1T permet l’avènement du bipartisme. Avec la RP, le multipartisme intégral a subsisté durant toute la IVe République, même lorsque fut instauré (à partir des législatives de 1951) le système des « apparentements » : ce mode de scrutin était basé sur la RP avec correctif majoritaire au profit des listes apparentées, et a donc fait légèrement évoluer la RP vers un mode de scrutin mixte. Cette modification de la loi électorale fut insuffisante pour pallier les inconvénients de la RP.

Sous la IVe république, le multipartisme intégral était tel qu'il y avait autant de majorités parlementaires que de problèmes politiques à résoudre : laïcité (radicaux et socialistes c/MRP [démocrates-chrétiens] et modérés), politique étrangère et européenne (socialistes et MRP c/PCF), politique économique et sociale (MRP et radicaux c/socialistes et PCF), etc. De plus, en raison de l’absence de seuil de représentativité, la représentation politique était éparpillée : la IVe République s’est transformée en « République des partis ». L’instabilité gouvernementale était telle que 22 gouvernements se sont succédé en 12 ans ; en vérité, il existait une stabilité des ministres dans l'instabilité ministérielle (les mêmes personnalités sont membres de nombreux gouvernements, à l'exemple de François Mitterrand qui sera 11 fois ministre ou secrétaire d'État [1/2]!). L'instabilité gouvernementale était telle que la durée de vie du gouvernement était trop courte pour mener à bien une action politique efficace. Au total, la France est même restée sans gouvernement pendant presque une année sur les douze années de la IVe République, ou plutôt – durant ces 12 mois – les différents gouvernements n’ont pu qu’expédier les affaires courantes !

L'absence de majorité parlementaire stable et cohérente transformait Matignon en citadelle assiégée, et la faiblesse des gouvernements face à l’Assemblée nationale était accentuée par le texte même de la Constitution du 27 octobre 1946.

De façon générale, au premier degré, la RP est le mode de scrutin le plus démocratique, et au second degré le mode de scrutin le plus antidémocratique.

Avec la RP, lors des législatives les électeurs ne perçoivent absolument pas le nom du futur Premier ministre, ni la composition du futur gouvernement, ni son programme politique, ni même son orientation politique. Lors de la désignation du Premier ministre, les parlementaires ou même les états-majors des partis politiques s'entremettent entre la volonté des électeurs et la réalité du pouvoir, au gré des tractations entre les états-majors des partis, la démocratie se transformant en « Partitocratie ».

Ces critiques sur la RP doivent cependant être nuancées. En effet, parmi les démocraties parlementaires qui ont recours à la RP comme mode de scrutin législatif, la plupart de ces pays connaissent actuellement le multipartisme tempéré ou même le bipartisme, et évidemment la stabilité gouvernementale. Cela est dû à deux raisons principales.

En premier lieu, des modalités techniques de mise en œuvre de la RP ; l’instauration d'un seuil de représentativité : afin d'éviter l'émiettement de la représentation, le législateur a presque toujours prévu un seuil de représentativité à 5 % ou plus des suffrages exprimés (parfois 3 % ou 4 %) ; le choix de la méthode de répartition des sièges de restes à la plus forte moyenne afin de favoriser les grandes formations aux dépens des petites ; enfin, le découpage d'une circonscription électorale de dimension réduite, ce dont tirent profit les formations politiques les plus puissantes aux dépens des plus faibles.

En second lieu, le paysage politique du pays concerné ; ainsi, lorsque le nombre de partis jouant un certain rôle dans la vie politique est relativement faible, le pays bénéficie du parlementarisme majoritaire, du multipartisme tempéré, de la stabilité gouvernementale, et parfois même du bipartisme. Connaissent (malgré la RP) une telle situation (notamment) l’Irlande, la Suède, la Finlande, le Luxembourg, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, les 3 États baltes.

Toutefois, malgré les modalités techniques et le paysage politique du pays concerné, la stabilité gouvernementale en dépit de la RP n'est évidemment pas définitive. Ainsi, après une forte instabilité gouvernementale, l'Espagne et le Portugal démocratiques connaissaient le parlementarisme majoritaire, respectivement depuis 1982 et 1985. Or, le parlementarisme non majoritaire est de retour en Espagne depuis les législatives du 20 décembre 2015 puis du 26 juin 2016, ainsi qu’au Portugal depuis les législatives du 4 octobre 2016, et le parlementarisme majoritaire semble menacé dans d’autres pays (Autriche, Suède, principalement) par la récente progression des partis populistes et ultranationalistes, progression favorisée par l’actuelle crise migratoire.

En Belgique, l’instauration de la RP sans seuil de représentativité, l’éparpillement des partis politiques et de la représentation, et l’existence de multiples clivages (idéologiques, géographiques, démographiques, linguistiques, religieux, etc.) contribuent à l’instabilité gouvernementale chronique du pays : devrait même figurer au « Guiness des Records » le gouvernement démissionnaire en juin 2010 du Flamand Yves Leterme, qui a expédié les affaires courantes pendant 541 jours, jusqu’à ce qu’Elio Di Rupo devienne Premier ministre en décembre 2011.  

Aux Pays-Bas aussi, les inconvénients liés à la RP sont accentués par un seuil de représentativité trop bas (0,67%). En outre, de multiples clivages, à la fois historiques, idéologiques, religieux, socio-professionnels, rendent difficile la constitution des gouvernements : il a fallu sept mois pour constituer en 2017 le 3e gouvernement de Mark Rutte, gouvernement résultant de la coalition de 4 partis, coalition qui ne dispose que d’une voix de majorité au sein de la chambre basse.

En Italie, les effets néfastes de la RP (mise en œuvre de 1947 à 1993) ont été accentués par l’absence de seuil de représentativité, et l’existence de multiples clivages, à la fois idéologiques, religieux, géographiques.  

En France, plus que dans tout autre pays, la mise en œuvre aujourd’hui de la RP comme mode de scrutin législatif (souhait exprimé par l’extrême gauche, le PCF, le FN [désormais RN], La France Insoumise, F. Bayrou pour le MODEM) aurait des effets dévastateurs en raison de la diversité de nos clivages historiques, idéologiques, religieux, géographiques, sans oublier la passion des Français pour les débats politiques.

La variété des droites (bonapartiste, orléaniste, légitimiste, autoritaire) et des gauches (socialiste, communiste, radicale, trotskiste, libertaire, etc.) expliquent que 5 partis de droite, 8 de gauche et 2 du centre jouent un rôle politique important, cependant que 69 formations politiques ont présenté des candidats aux législatives de 2017, étant entendu que la RP risquerait d’entraîner l’apparition de nouvelles formations susceptibles de jouer un certain rôle politique, provoquer l’éclatement de LR, voire du PS, mais aussi la création de partis régionalistes et nationalistes représentés à l’Assemblée nationale (Corse et Bretagne).

Le président Mitterrand, grand connaisseur des modes de scrutin, avait eu une idée de génie en 1985. Deux lois ont été promulguées le 10 juillet 1985, une loi organique (passage de 491 à 577 députés), et une loi ordinaire instaurant la RP au scrutin de liste départementale, la répartition des sièges de restes à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel, enfin un seuil de représentativité afin de pallier le risque d’émiettement de la représentation nationale (seuls sont admises à la répartition des sièges les listes qui [dans le département concerné] ont obtenu au moins 5% des suffrages exprimés). 

Dans la perspective des législatives de mars 1986, le président Mitterrand I fait ainsi changer les règles du jeu électoral en faveur du Parti socialiste et du Front national (!) : cette loi limita – comme prévu – l'ampleur du succès de la droite (RPR [gaulliste] et UDF [giscardienne]) et l'étendue de la défaite des socialistes, tout en affaiblissant l'allié communiste du PS, et en permettant l'élection de 35 députés « frontistes » aux législatives du 16 mars 1986 ! 

La loi du 11 juillet 1986 a rétabli l'ancien mode de scrutin législatif, le scrutin uninominal majoritaire à deux tours, mais la loi organique du même 10 juillet 1985 a été maintenue (donc, 577 députés).

B – La représentation proportionnelle, mode de scrutin pour les élections locales (France)

Depuis les régionales du 16 mars 1986 les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel direct, et la RP a été utilisée lors des régionales 1986 à 1998. À cette époque, les sièges de restes étaient répartis à la plus forte moyenne, et le législateur avait prévu un seuil de représentativité de 5% des suffrages exprimés.

Dans une région, comme dans toute collectivité territoriale, l’émergence d’une majorité absolue est évidemment nécessaire pour accomplir les tâches de gestion. Or, les bons résultats du FN dans 5 régions en 1998 ont empêché la constitution d’une majorité absolue en raison de l’absence d’alliances avec le FN pour gérer la région. Cette situation est à l’origine de l’invention du 49.3 régional pour permettre le vote du budget : le projet de budget est considéré comme adopté sauf si un autre projet de budget est présenté (durant un certain délai) et adopté à la majorité absolue des voix.

Finalement, le mode de scrutin a été heureusement modifié : depuis les élections de 2004 les conseillers régionaux sont élus en ayant recours à un mode de scrutin mixte à dominante majoritaire, étant entendu que son  organisation permet d’assurer l’émergence d’une majorité absolue.

C – La représentation proportionnelle, mode de scrutin pour les élections européennes (organisées en France)

Depuis 1978, en France les élections européennes ont lieu au suffrage universel direct et à la RP avec un seuil de représentativité à 5%. À l’origine la circonscription était la France, donc l’ensemble du territoire national, puis la loi du 11 avril 2003 a découpé le territoire en 8 circonscriptions interrégionales. Un projet de loi prévoit de rétablir la circonscription nationale pour les européennes de 2019. Pour ce type d’élection, la RP est un bon choix, car il est juste que tous les grands courants politiques soient équitablement représentés au Parlement européen. Toutefois, le retour à la circonscription nationale est contestable car il éloigne les élus de leurs électeurs. Enfin, et cette critique vaut pour tous les scrutins de listes (et que le mode de scrutin soit la RP, un scrutin de listes majoritaire, un mode de scrutin mixte), les partis (et les apparachiks) jouent un rôle déterminant dans la composition des listes : des incompétents, et même des fainéants (dirait le président Macron !) avec des indemnités très substantielles seront élus à condition d’être en position éligible ! Certains parlementaires européens français sont quasiment absents du Parlement de Strasbourg ; en revanche, d’autres y travaillent avec acharnement !

III – Les modes de scrutin mixtes

Les modes de scrutin mixtes empruntent à la fois au système majoritaire et à la RP. Ils traduisent la volonté du législateur de pallier les inconvénients des scrutins majoritaires et de ceux de la RP, et réciproquement le souci de bénéficier des avantages des scrutins majoritaires et de ceux de la RP.

A – Les modes de scrutin mixtes, modes de scrutin législatif

Le législateur peut les faire varier à l'infini, d'un système mixte à dominante majoritaire (Italie [de 1993 à 2005, Japon]), à un scrutin mixte à dominante proportionnelle (Allemagne, Italie [loi de 2005, puis loi « Rosatellum » du 3 novembre 2017], Grèce). Dans tous  les pays qui ont opté pour un mode de scrutin législatif mixte, la part de système majoritaire donne lieu au SUM1T.

Au sein de l’UE, 7 pays ont choisi ce mode de scrutin : l’Allemagne, l’Italie, la Hongrie, la Grèce, la Croatie, la Roumanie et la Lituanie. Hors de l’UE, notamment le Japon, la Russie, la Géorgie, l’Albanie.

En Italie, conformément à la loi du 3 novembre 2017, à la Chambre des députés comme au Sénat, les parlementaires sont désormais élus pour un tiers au SUM1T, tandis que les deux tiers restants le sont à la RP intégrale, avec un seuil de représentativité fixé à 3% des voix (et 10% pour les coalitions). Ce mode de scrutin mixte est donc à dominante proportionnelle, mais avec la mise en place d’un mécanisme complémentaire ressemblant beaucoup au système des apparentements instauré en France en 1951 (législatives de 1951 et de 1956). En Italie, ce mécanisme des apparentements est principalement dirigé contre le « Mouvement 5 étoiles », parti populiste, antisystème (et inclassable). Or, les législatives (et sénatoriales) du 4 mars 2018 ont débouché sur la formation d’une coalition fragile (inédite et incongrue) entre le Mouvement 5 étoiles (229/630 députés [majorité absolue à 316]) et la Ligue (extrême droite [124 députés]) et sur la constitution du gouvernement Conte (le 69e gouvernement de l’Après-Guerre). 

En Allemagne, le système du double vote confère une grande originalité au scrutin mixte. Les 598 sièges au Bundestag sont répartis sur une base égalitaire (299 + 299) en deux catégories.

Les députés allemands sont élus au SUM1T dans le cadre de circonscriptions fédérales, et à la RP (selon le système de « Hare-Niemeyer ») dans le cadre de chaque Land. Les premiers bulletins permettent d'obtenir au SUM1T 299 députés qui sont donc titulaires d'un « mandat direct ». Les seconds bulletins, centralisés dans le cadre des Länder, permettent d'élire à la RP les 299 autres députés sur des listes présentées par des partis politiques. L'octroi des sièges avec la deuxième voix, donc au titre de la RP, est lié à l'obtention de 3 mandats directs avec la première voix (SUM1T) ou de 5 % des suffrages au plan fédéral avec la deuxième voix (RP). La RP joue donc ici un rôle prépondérant, et certains auteurs parlent même de RP « personnalisée ».

Le second vote (pour les listes présentées par les partis dans le cadre du Land) est d'autant plus déterminant que l'attribution totale des sièges est réalisée par référence aux sièges de Land : donc, si (dans un Land) les sièges obtenus au titre des premiers votes (SUM1T) dépassent le nombre de sièges auquel il a droit au titre des seconds votes (liste et RP), il conserve les sièges excédentaires et le nombre de députés au Bundestag est augmenté d'autant (« Überhangsmandate », 631 sièges en 2013 au lieu des 598 théoriques). À la suite des législatives de septembre 2017, l’augmentation spectaculaire du nombre de sièges a permis l’entrée au Bundestag de 709 députés (au lieu des 598 théoriques).

Ce mode de scrutin mixte est à dominante proportionnelle, et constitue une sorte de RP personnalisée. Il est donc difficile pour une formation politique d’obtenir la majorité absolue des sièges. Ainsi, le parti démocrate-chrétien avait été contraint à une Grande Coalition (CDU-CSU et SPD) malgré une magnifique victoire aux législatives du 22 septembre 2013 (43% des voix et 49% des sièges, soit 311 sur 631, la démocratie-chrétienne étant à seulement 5 sièges de la majorité absolue). Or, cette majorité absolue, à ce jour, n’a été atteinte que par la CDU-CSU du chancelier Konrad Adenauer lors des législatives de 1957 !

Mais surtout, à la suite des législatives du 24 septembre 2017, l’Allemagne a connu une crise politique et institutionnelle inédite depuis 1949. En effet, la CDU-CSU d’Angela Merkel n’a obtenu que 246 sièges sur 709 (score le plus faible depuis 1949, 33% des voix et 34,70% des sièges), le SPD 153 sièges (score historiquement bas, 20% des voix et 21,7% des sièges), l’AFD (extrême droite) entre au Bundestag (94 sièges, soit 12,6% des voix et 13,25% des députés, 0 députés en 2013), le FDP (les libéraux) réintègre le Bundestag (80 députés, 0 en 2013), Die Linke [Gauche radicale] 69 sièges,  et Die Grüne (les Verts) 67 députés.

Après l’échec d’une tentative de coalition CDU-CSU+FDP+Die Grüne, la coalition précédente CDU-CSU+SPD a finalement été reconduite, et Angela Merkel a été réélue chancelière le 14 mars 2018 (4e mandat). Lors d’une étonnante crise à l’italienne, l’Allemagne est ainsi restée sans gouvernement pendant 171 jours, A. Merkel ne pouvant qu’expédier les affaires courantes durant cette période. 

Le mode de scrutin mixte (avec dominante de la RP) favorise l’apparition d’un bipartisme approché (la CDU-CSU et le SPD étant les deux grands partis de gouvernement), mais il ne permet pas à un parti politique allemand (sauf la CDU-CSU en 1957) d'obtenir la majorité absolue des sièges ; cependant, il facilite la formation de gouvernements de coalition autour d'un parti dominant.

En France, initié par le président Macron, un projet de loi organique propose de réduire le nombre de députés de 577 à 404, et le nombre de sénateurs de 348 à 244 ; de plus, un projet de loi ordinaire prévoit l’instauration d’un mode de scrutin législatif mixte : élection de 15% des députés (61) à la RP et de 85% (343) avec notre actuel mode de scrutin (le SUM2T).

Les petits partis et les deux grandes formations politiques et extrémistes (à savoir le Front national [Rassemblement national depuis juin 2018] à droite, mais aussi « La France insoumise » à gauche) devraient être « dopés » par ce mode de scrutin mixte : à l’avenir, une telle réforme risquerait de priver le parti du président (nouvellement élu) de la majorité absolue des sièges à l’Assemblée nationale ; toutefois, ce risque est faible en raison du petit nombre de sièges pourvus à la RP (61/404), étant entendu que le parti du président continuerait à bénéficier du « réflexe pavlovien » de l’électorat, les législatives étant organisées quelques semaines après l’élection présidentielle !

B – Les modes de scrutin mixtes, modes de scrutin pour les élections locales (France)

Les listes doivent être composées alternativement de deux candidats de sexe opposé. Les conseillers régionaux et municipaux sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de 6 ans.

1) Élections municipales

Dans les communes de moins de 1000 habitants, les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste majoritaire à deux tours (cf. supra).

Dans les communes de 1000 habitants et plus, le mode de scrutin est mixte à dominante majoritaire. La loi du 17 mai 2013 a abaissé de 3500 (loi de 1982) à 1000 habitants le seuil de population au-delà duquel les conseillers municipaux sont élus avec ce mode de scrutin, lequel (à la différence du scrutin de liste majoritaire à deux tours) permet une représentation de l’opposition au sein des conseils, tout en renforçant la parité puisque les listes doivent être composées alternativement de deux candidats de sexe opposé (dans les communes de 1000 habitants et plus).

Au 1er tour de scrutin, si une liste recueille la majorité absolue des suffrages exprimés, elle obtient la moitié  des sièges en arrondissant à l’entier supérieur (prime majoritaire), puis les sièges restant à pourvoir sont répartis à la RP à la plus forte moyenne entre toutes les listes qui ont obtenu au moins 5% des voix : la liste vainqueur dès la 1er tour a donc l’assurance d’obtenir plus de 75% des sièges.

En cas de second tour, seules restent en lice les listes qui ont obtenu au moins 10% des voix au 1er tour ; toutefois, une liste qui a recueilli entre 5% et 10% des voix peut fusionner avec une liste qui a obtenu au moins 10% des suffrages : cela suppose un accord entre deux listes et la composition d’une nouvelle liste. À l’issue du second tour, la liste qui recueille le plus de voix (la majorité relative suffit) obtient la moitié des sièges (en arrondissant à l’entier supérieur), puis les sièges restant à pourvoir sont répartis entre toutes les listes qui ont obtenu au moins 5% des voix (v. le mode de répartition des sièges évoqué pour le 1er tour). Ce mode de scrutin donne l’assurance à la liste vainqueur d’obtenir la majorité absolue des sièges, ce qui lui permet de gérer la collectivité territoriale, tout en étant soumise au contrôle de l’opposition qui se trouve représentée de façon significative.

2) Élections régionales

Pour l’essentiel, ce mode de scrutin mixte est comparable à celui utilisé pour les municipales dans les communes de 1000 habitants et plus, avec cependant une différence notoire : la liste vainqueur, que ce soit au 1er ou au second tour, bénéficie d’une prime majoritaire de seulement 25% des sièges (contre 50% pour les municipales), puis les sièges restant à pourvoir sont répartis à la RP (à la plus forte moyenne) entre toutes les listes qui ont obtenu au moins 5% des voix ; quoiqu’il en soit, la liste vainqueur a l’assurance de capitaliser plus de 50 % des sièges (67% au moins) ; de surcroît , les sièges attribués à chaque liste sont répartis entre les « sections départementales » qui la composent au prorata des voix (selon la règle de la plus forte moyenne) obtenues par la liste dans chaque département.

En conclusion, les modes de scrutin exercent bien une influence déterminante sur le fonctionnement des Institutions, mais aussi sur l’exercice de la démocratie locale.

Gilles Champagne

Résumé approfondi de la conférence du 24 avril 2018 présentée par Gilles Champagne, maître de conférences en droit public (conférence actualisée au 30 juin 2018)