D’inspiration anglo-saxonne (les Britanniques en sont incontestablement les principaux inspirateurs), le régime constitutionnel et politique qu’adopte la jeune République de Chypre au moment de son indépendance en 1960 se caractérise en premier lieu par le fait qu’il a été imposé de l’extérieur par les trois Puissances tutélaires que sont alors le Royaume-Uni, la Turquie et la Grèce.

            De fait, la Constitution du 16 août 1960 a été préparée sous la houlette du Royaume-Uni, de la Turquie et de la Grèce en réponse à la violence qui s’était intensifiée dans l’île à partir de 1955 et à la revendication d’indépendance qui se manifestait à l’endroit du Royaume-Uni. La Grèce et la Turquie sont alors devenues parties prenantes d’un conflit qui s’envenime de jour en jour; du côté grec, on se remet à invoquer la perspective de l’Enosis (le rattachement à la Mère-Patrie grecque que l’effacement de l’Empire Ottoman avait fait naître au XIXième siècle), tandis que la Turquie réplique par la menace du Taksim (le partage de l’Ile entre la Turquie et la Grèce). Dans ce contexte, l’accord de Zürich du 11 février 1959, complété par celui de Lancaster House du 19 février 1959, se présente comme le fruit d’un délicat compromis établi sous l’égide du Royaume-Uni, souverain sur l’île à l’époque.

Cette singulière situation emporte deux séries de conséquences.

Selon la première, l’élaboration de la Constitution de 1960 ne fait pas plus intervenir une assemblée constituante (ou corps législatif spécial) qu’elle ne débouche sur une consultation populaire pour approuver le texte sur lequel on s’est accordé. Loin d’obéir aux procédures habituelles d’adoption des constitutions, le texte de 1960 apparaît comme le résultat des négociations internationales auxquelles ont été formellement associés les représentants des communautés grecque et turque, en l’occurrence Mgr Makarios et le docteur Kutchuk ; ces deux personnalités seront au final amenées à donner leur aval au nom des deux communautés présentes dans l’île, sans pouvoir modifier les termes de l’accord intervenu.

De la sorte, la République de Chypre créée en 1960 n’est point fondée sur une commune volonté de construire une nation, mais sur le souci des trois Puissances signataires des accords de 1959 de garantir l’unité territoriale d’un ensemble constitué par deux communautés distinctes.

La seconde série de conséquences touche à l’étroite symbiose entre la Constitution de 1960 et les trois traités conclus au moment de son élaboration. Les trois puissances tutélaires à l’origine de la Constitution ont en effet exigé que cette dernière fût accompagnée de trois instruments internationaux destinés à encadrer les conditions de son application.

Il s’agit d’une part du traité de garantie signé par Chypre, la Grèce, le Royaume-Uni et la Turquie qui reconnaît et garantit l’indépendance, l’intégrité territoriale et la sécurité de la République de Chypre, ainsi que la situation instituée par les principes fondamentaux  de sa Constitution.

. Reprenant sur ce point l’article 185 de la Constitution, son article premier interdit à la République de Chypre « aucune union politique ou économique avec aucun Etat quel qu’il soit et interdit également « toute activité de nature à encourager directement ou indirectement l’union de l’île avec un autre Etat ou sa partition » (prohibition de l’Enosis et du Taksim). Ménageant un droit d’intervention aux trois Puissances garantes, son article 4 dispose que, dans l’éventualité d’une violation des dispositions du traité de garantie, ces Puissances « s’engagent à se consulter pour faire des représentations ou prendre les mesures nécessaires afin d’assurer le respect de ces dispositions ». Si d’aventure aucune action commune ou concertée ne s’avérait possible, « chacune des trois Puissances réserve son droit d’agir dans le seul but de rétablir l’ordre public créé par le présent traité ». C’est dire que se trouve au besoin consacré un droit d’intervention militaire, dont la Turquie fera usage, on le sait, en juillet 1974 à la suite d’un coup d’Etat réalisé à Nicosie à l’instigation des Colonels grecs qui devait très provisoirement porter au pouvoir un certain Nicolas Sampson.

 Il s’agit d’autre part du traité d’établissement concernant les mêmes signataires aux termes duquel sont notamment consenties deux bases militaires aux Britanniques (Akrotiri et Dhekelia) sur l’île de Chypre, ainsi que la coopération des parties signataires à sa défense commune.

Il s’agit enfin du traité d’alliance qui réunit Chypre, la Grèce et la Turquie dans le but de protéger la République de Chypre contre toute atteinte ou agression, directe ou indirecte, visant son indépendance ou son intégrité territoriale et qui organise en conséquence la présence militaire de la Grèce et de la Turquie à Chypre.

De là à en conclure que, privée de la possibilité d’assurer elle-même sa sécurité intérieure et extérieure, la République de Chypre subit une forme sui generis de condominium à trois et une indépendance grevée d’innombrables servitudes, il n’y a qu’un pas qui peut aisément être franchi.

Dès lors, il n’y a pas lieu de s’étonner que les auteurs de la Constitution de 1960 aient entendu rappeler dans le corps même de ce texte la dépendance qui est la sienne à l’égard de l’ensemble de ces instruments internationaux. C’est ainsi que son article 180 al.3 énonce que l’interprétation de la Constitution « doit être faite dans le respect de la lettre et de l’esprit des accords de Zürich et de Londres ». De son côté, son article 181 confère valeur constitutionnelle au traité d’établissement et au traité d’alliance. Enfin, et peut être surtout, la Constitution de 1960 comporte une Annexe III qui dresse la liste de ses articles insusceptibles de révision (quarante-sept sont totalement ou partiellement sont concernés) ; sont ici en cause les articles qui correspondent à la structure de base définie par l’Accord de Zürich de 1959 et que devait nécessairement contenir la future Constitution chypriote. Ces « clauses éternelles », qui ont au demeurant rapidement verrouillé les tentatives d’adaptation que les circonstances auraient exigées dès 1963, constituent bien évidemment autant de restrictions supplémentaires à l’exercice de sa souveraineté par la République de Chypre.

Sur le plan organique et fonctionnel, la Constitution de 1960 établit un régime présidentiel original qui met en scène un Président de la République et un Vice Président qui détiennent le pouvoir exécutif et sont élus pour cinq ans au suffrage universel direct (art.39 et art.43). Ils nomment et révoquent librement les ministres nommés par eux (art.46), lesquels sont politiquement irresponsables devant une Chambre des Représentants qui détient le pouvoir législatif (art.61), elle-même élue au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans (art.65).

Le dispositif constitutionnel chypriote comporte par ailleurs une très importante dimension bicommunautaire. D’une rare complexité, le substrat bicommunautaire instauré en 1960 répond au besoin d’assurer un subtil équilibre entre les deux communautés dans la mise en œuvre de la Constitution. En d’autres termes, chaque communauté est associée au pouvoir à tous les échelons de celui-ci, au sein de l’exécutif, du législatif, de l’administration, de l’armée, de la police, de la justice…sur la base de son poids démographique, corrigé cependant en faveur de la minorité turque.

Sur ces points essentiels, et sans entrer dans le détail de dispositions minutieuses et particulièrement complexes intéressant tous les domaines de compétence dévolus aux différentes institutions, on relèvera les principaux éléments suivants.

Le Président de la République émane obligatoirement de la communauté grecque et est élu par celle-ci ; le Vice Président de la République émane obligatoirement de la communauté turque et est élu par celle-ci (art.39). Un dispositif analogue prévaut pour les élections à la Chambre des Représentants puisque ses cinquante membres sont respectivement élus à 70% par la communauté grecque et 30% par la communauté turque (art.62).

L’article 50 de la Constitution institue par ailleurs au profit du Président et du Vice Président de la République, séparément ou conjointement, un droit de veto définitif sur toute loi ou décision de la Chambre des Représentants en matière d’affaires étrangères, de questions de défense et de questions de sécurité. Destiné à préserver absolument le statu quo entre les deux communautés, ce dispositif risquait fort d’aboutir en fin de compte à une paralysie de l’Etat.

Il importe enfin de souligner que le Titre V de la Constitution instaure deux Chambres communautaires, l’une grecque et l’autre turque, auxquelles il attribue des compétences considérables. Elles intéressent en effet, sans être exhaustif (voir à ce sujet l’article 87 de la Constitution), toutes les questions religieuses, d’éducation, de culture, d’enseignement, de droit des personnes, ainsi que l’établissement d’impôts et de taxes sur les membres des communautés respectives.

Autant dire que cette forme de décentralisation sur une base bicommunautaire met sérieusement en question l’unité de l’Etat et sa capacité à imposer son autorité.

Le panorama ainsi dressé laisse supposer que seules une entente entre les communautés et une application souple des dispositions constitutionnelles pouvaient garantir un avenir à un édifice aussi fragile qu’imposé. Il n’en fut rien puisque le texte constitutionnel de 1960 devint inopérant au bout de trois années seulement d’application. Un usage abusif de ses garanties par la communauté turque, les demandes de révision présentées en conséquence par Mgr Makarios, puis le retrait de la participation turque aux institutions à l’instigation de la Turquie ont très tôt eu raison de la Constitution de 1960.

L’intervention militaire de la Turquie en 1974 devait bouleverser de façon encore plus radicale le paysage constitutionnel de l’île. A la suite de cette intervention en effet, la République de Chypre perd le contrôle effectif de la partie Nord du territoire, tandis que l’on assiste le 13 février 1975, dans cette zone occupée par l’armée turque où désormais s’établit une administration locale soumise à la Turquie, à la création unilatérale d’un « Etat fédéré turc de Chypre » qui donnera plus tard naissance, le 15 novembre 1983, à une « République turque de Chypre du Nord » (RTCN). Les deux parties de l’île sont depuis séparées par une « Ligne verte », assortie d’une « zone tampon où stationnent les forces des Nations-Unies.

Territorialement divisée, Chypre est-elle aujourd’hui en mesure de se doter d’un nouveau statut constitutionnel qui préserverait son unité politique et institutionnelle ? Une solution bizonale de ce type a été envisagée dans le cadre du plan Annan de 2004.

Indiquons seulement d’emblée que ce plan maintient en vigueur les trois traités de 1960 signés par les Puissances garantes, ce qui signifie entre autres la pérennisation de la situation militaire qu’ils établissaient, à savoir le droit d’intervention des trois Puissances ainsi que la présence des troupes turque, grecque et britannique dans l’île. Par conséquent, la République de Chypre n’accédait toujours pas à la plénitude de la souveraineté. Cette continuité dans les restrictions apportées à la souveraineté a sans doute pesé d’un grand poids dans le refus du plan Annan par les chypriotes grecs. Ils furent en effet 76% à s’y opposer, tandis que 65% des chypriotes turcs devaient l’approuver.

Sur le plan constitutionnel, ce volumineux document optait pour une Fédération bizonale et bicommunautaire ne faisant pas obstacle à son unité puisque le texte disposait que Chypre a une seule personnalité légale internationale et une seule souveraineté, ainsi qu’une seule citoyenneté (article 2 de l’Accord de fondation proposé).

L’échec du plan Annan, on l’a vu, a été particulièrement retentissant. Sans s’attarder sur ses causes, il importe d’examiner si la réunification de l’île est encore possible et quelle serait alors la voie constitutionnelle praticable.

Sur fond de négociations entre les deux communautés et d’adhésion très éventuelle de la Turquie à l’Union européenne, les enjeux actuels tournent essentiellement autour de la forme de l’Etat qu’il conviendrait de choisir dans l’hypothèse où une réunification de l’île serait tout de même réalisable.

Du côté de la Turquie et des chypriotes turcs à sa suite, on penche clairement pour un système de nature confédérale. La chose est patente depuis 1983 au moment de la création de la RTCN. La déclaration de l’Assemblée législative chypriote turque indique à ce propos que « c’est la destinée des deux peuples, grecs et turcs, de coexister. La nouvelle République ne sera rattachée à aucun autre Etat. Elle sera non-alignée. La déclaration d’indépendance n’empêchera pas, mais au contraire facilitera l’établissement d’une véritable confédération ».

Depuis lors, et mise à part l’épisode du plan Annan, la Turquie et la RTCN soutiennent une conception de la « bi-zonalité » qui débouche sur l’établissement d’un gouvernement central aux pouvoirs singulièrement restreints laissant l’essentiel des compétences à deux Etats fédérés ayant le même poids, indépendamment de leur dimension territoriale et de la proportion de leur population. Ce projet est incontestablement de type confédéral et pourrait bien aboutir en fin de compte à la constitution de deux Etats séparés basés sur la réalité territoriale et disposant d’un statut quasi-international.

Telle n’est pas la vision des chypriotes grecs pour lesquels la bi-zonalité n’est pas du tout conçue de la même manière. Pour eux, le terme « bizonal » doit être pris dans le sens de « bi-régional », ce qui suppose le recours à une formule fédérale caractérisée par « un gouvernement central fort, responsable de la défense, de la diplomatie et des finances, laissant aux Etats fédérés l’éducation, la culture et l’aménagement du territoire. La bi-régionalité doit sauvegarder l’unité et l’intégrité du pays ».

 Le gouvernement de la République de Chypre s’est prononcé sans ambiguïté pour une telle démarche en déclarant qu’il « aspire à une solution juste, viable, complète et fonctionnelle dans une structure fédérale, bizonale et bi-communale, garantissant l’indépendance, l’intégrité territoriale, l’unité et la souveraineté d’une Chypre débarrassée des troupes d’occupation et des colons illégaux, solution propre à assurer pleinement, indépendamment de leur origine ethnique ou de leur religion, le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales de tous les Chypriotes »[1].

A l’heure actuelle, outre la question militaire et celle du sort des propriétés des réfugiés chypriotes grecs de la zone Nord, ce débat anime les négociations sur l’avenir de l’île. Les deux branches de l’alternative sont claires. Le choix de la formule fédérale consoliderait la réunification, alors que celui de la confédération pourrait bien conduire à la constitution de deux Etats séparés.

 

 

Professeur Jean Rossetto

Université F.Rabelais de Tours

                                                           Fait à Tours, le 7 mars 2012

 

 

 



[1] Rapport de Chypre au Conseil de l’Europe soumis conformément à l’article 25, §1 de la convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Premier mars 1999, ACFC/SR(1999)002rev.